Processo histórico de municipalização de Moçambique

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Estrutura política de Moçambique antes de 1990

Em diversos países, o modelo centralizador de organização do sector público mostrou sinais de esgotamento no início dos anos 1970. Entrando na chamada “crise do Estado”, devido à necessidade de se reformar o Estado e adoptar práticas gerenciais, em decorrência do crescimento demasiado, do processo de globalização da economia, do aumento das pressões competitivas, da exaustão dos modelos precedentes, e da introdução efectiva de ideias neoclássicas.

Segundo Constituição da república popular de Moçambique (CRPM), (1975) no caso de Moçambique, cabe ressaltar, inicialmente, que o primeiro governo de orientação socialista instituído em 1975 com a proclamação da independência nacional da colonização portuguesa, adoptou o regime político de democracia popular, conforme os Artigos 1° e 4°, e 5° da Constituição da República Popular de Moçambique. Esse novo Estado independente consagrou o governo de partido único e o princípio da unidade do poder como os pilares da estruturação do Estado. Na mesma perspectiva Cistac (2001) & Soiri (1999) apud Machava (2013), Moçambique quando ascendeu a Estado independente herdou um conjunto de práticas administrativas coloniais que não eram as adequadas para um país africano recém independente, pois era uma estrutura administrativa baseada no princípio da centralização, isto é, na centralização da decisão administrativa nos órgãos superiores da administração central.

“Moçambique herdou (…) um Estado centralizado, fraco e forte. Centralizadas porque as decisões eram emanadas do centro de decisão, neste caso da capital. Fraco porque não tinha capacidade de se implantar em todo território nacional, não se fazendo sentir na vida prática das comunidades, e forte porque sobrepunha-se a todas as formas de organização das comunidades”.

As funções do Estado e o seu papel económico e social buscaram a descolonização do Estado e de suas instituições e a construção de estruturas mais modernas e adequadas para consolidar o poder democrático popular. Essas novas configurações foram especialmente delineadas na revisão constitucional aprovada pela Lei n° 11/78, de 16 de agosto, e estavam ancoradas no centralismo democrático, que se traduzia na supremacia formal do legislativo (era não eleito directamente pela população e composto apenas por membros do partido no governo, a Frente de Libertação de Moçambique-FRELIMO) face aos demais órgãos estatais.

Contudo, a prática institucional conduziu a uma centralização do poder no executivo. A prática institucional conduziu a um regime de governo de partido dominante do Estado (Weimer, Macuane e Buur, apud Simione et al. 2018), que controlava o legislativo e o judiciário. Os níveis subnacionais, representados por províncias e distritos possuíam reduzida autonomia decisória, e foram relegados à simples implementação das decisões tomadas pela autoridade governamental central.

A FRELIMO se constituiu na “força dirigente do Estado e da sociedade” que organizaria e orientaria os destinos do país de acordo com a ideologia revolucionária difundida na época. O Estado dispunha-se à afirmação dos princípios centralizadores baseados no intervencionismo, controle, direcção e orientação do aparelho administrativo estatal. A política de centralização primava também pela ampla supervisão pelo governo central e subordinação hierárquica dos governos subnacionais mediante a implementação de um modelo organizacional altamente burocrático.

Ao longo da década de 1980 o Estado socialista centralizado passou a ser afectado por três problemas principais: uma progressiva erosão da capacidade de recursos fiscais e operacional; ineficácia da burocracia, destituída de autonomia no nível local e de uma estrutura de incentivos para o seu funcionamento que favorecesse níveis elevados de desempenho; e o conflito político-militar iniciado em 1976, que tinha como atores contendores principais o governo de Moçambique dirigido pela FRELIMO e a Resistência Nacional de Moçambique (RENAMO), que se estabelecera nas zonas rurais e defendia postura mais de direita e reivindicava a partilha do poder político no país.

Se não fosse pelas crises fiscal e da dívida confrontando tantos países em desenvolvimento nos anos de 1980, juntamente com a escassez das fontes alternativas de financiamento, poucos desses países teriam embarcado em reformas tão amplas. No caso da ineficácia administrativa, ela derivou principalmente da fraca capacitação técnica e de recursos que caracterizava o funcionamento dos entes estatais, sobretudo nas províncias e distritos e despreparo e falta de qualificação de maior parte dos profissionais colocados nos serviços públicos (sobretudo na saúde e educação cujo pessoal não era especializado), nessas esferas governamentais.

O conflito político-militar debilitou ainda mais a reduzida capacidade de intervenção política e administrativa do governo para assegurar a execução de suas políticas públicas em todo o território nacional desde o seu início. Simione et al. (2018) afirma que, de forma combinada, o conflito político-militar e a crise fiscal solaparam a capacidade de o Estado realizar suas funções básicas e realizar os ideais da formação de uma sociedade igualitária, provocando um agravamento das condições de vida da população, que se traduzia no aumento da pobreza, carências e desigualdades, originando dessa forma o desgaste dos princípios e valores da centralização política e administrativa instituídos.

Esse cenário político e administrativo nacional levou o governo a ratificar na segunda metade de 1984 juntamente com as agências de ajuda internacional, o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) um acordo que permitiu que Moçambique acedesse aos empréstimos de suas agências financeiras através de donativos e créditos bilaterais. Esses acordos permitiram a canalização de ajuda humanitária para fazer face aos efeitos da guerra, bem como a assistência técnica ao governo para a introdução de transformações no modelo de Estado centralizado de viés socialista, e implantação de reformas económicas e políticas que pudessem viabilizar o estabelecimento de um novo modelo institucional para a organização do país

A partir de 1987, ainda no decorrer do conflito militar, foram concretizadas as primeiras, de uma nova onda de mudanças institucionais como resultado da aprovação pelo governo do Programa de Reabilitação Económica (PRE) e da sua componente social designada de PRES em 1989, patrocinados pelo BM e FMI. (Castel-Branco 1994) acrescenta que Essas agências internacionais condicionavam o seu apoio financeiro ao país à aplicação de um conjunto de reformas fundamentadas no sistema de economia de mercado e baseadas nos princípios da livre concorrência, tais como: abertura da economia nacional ao investimento e à propriedade de estrangeiros; desregulamentação dos custos do trabalho; instituição da disciplina fiscal macroeconómica; permissão à entrada do sector privado em áreas nas quais pode fornecer bens públicos.

A natureza das mudanças efetuadas pode ser descrita como possuidora de um carácter externamente induzido (Macamo & Neubert, 2003, apud Simione et al. 2018, p. 532), e seu objectivo fundamental foi o desenvolvimento de um projecto social e económico expressivo que assentou na institucionalização de uma estrutura administrativa modernizada e claramente neoliberal condensada nas opções de políticas socioeconómicas do que se designou de Washington Consensus. Elas foram também complementadas por reformas no regime político, nas quais se buscou a constituição de um sistema multipartidário e criação de novas estruturas de poder político no nível local de governo.

Municipalização em Moçambique

O contexto das transições democráticas nos anos 1990 na África Subsaariana, a municipalização surge como um elemento importante do processo de institucionalização democrática e da melhoria da provisão de serviços públicos a nível local. Partia-se da ideia segundo a qual a descentralização, no geral, e a municipalização, em particular, aumentaria a eficiência das autoridades políticas locais e conduziriam à melhoria da governação, o que, por sua vez, traria serviços públicos em quantidade e qualidade.

A municipalização em Moçambique foi introduzida num contexto de pós-guerra civil e no âmbito das reformas introduzidas pela nova constituição de 1990. O processo de municipalização é recente em Moçambique e enquadra-se numa série de reformas políticas que tiveram o seu início com a aprovação da nova Constituição em 1990 e o fim da guerra civil em 1992. Contudo, a introdução das reformas de municipalização não foi um processo linear. As reformas traduziam significativamente as dinâmicas políticas do processo político moçambicano, caracterizadas por uma forte correlação de forças protagonizada, essencialmente, pelos antigos beligerantes, nomeadamente a Frelimo e a Renamo.

A primeira tentativa de municipalização do País, no contexto da Constituição de 1990, ocorreu em 1994, com a aprovação da Lei 3/94, relativa aos distritos municipais, pelo então Parlamento monopartidário. No entanto, depois das primeiras eleições gerais, realizadas em 1994, em que, contrariamente ao que seria de esperar, os resultados mostraram um apoio significativo de um segmento do eleitorado à Renamo, particularmente nas zonas rurais, o assunto das reformas de municipalização voltou à discussão, resultando na emenda constitucional de 1996, que introduziu a questão do poder local e, subsequentemente, a revogação da Lei 3/94 e a aprovação da Lei 2/97, que estabeleceu o quadro jurídico-legal da criação das autarquias locais. Foi neste contexto que foram realizadas as primeiras eleições autárquicas nas 33 autarquias locais, em 1998.

Foi com base na Lei n.º 3/94 de 13 de Setembro Lei-quadro dos Distritos Municipais que efectivamente se observou o início dum processo de descentralização elaborado. Pois definiu um quadro de amplas reformas para os Órgãos Locais do Estado, através dela ficou decidido que deveriam ser criadas entidades territoriais locais, com autonomia fiscal e patrimonial, especificamente os distritos urbanos e rurais.

Foi a partir da emenda constitucional de 1996, através da Lei n.º 9/96 de 22 de Novembro, que foram introduzidos no capítulo sobre os Órgãos Locais do Estado os Art.º 188-198 as reformas que consagraram efectivamente o poder local. No entanto, (Soiri, 1999) defende que esta emenda constitucional alterou a natureza do processo de descentralização, sendo que a mudança mais significativa foi a limitação da autonomia dos novos órgãos, pois segundo a mesma os novos órgãos locais autónomos deveriam complementar e não substituir os órgãos locais nomeados centralmente, isto implicaria que por exemplo nas áreas rurais a administração seria feita de forma dual, isto é, seria feita por um administrador nomeado centralmente, em paralelo com os órgãos eleitos localmente. Actualmente em Moçambique, a administração territorial possui três níveis:

Governos Provinciais dirigidos pelos governadores nomeados directamente pelo Presidente da República;
Governos distritais nas zonas rurais (Distritos) dirigidos pelos Administradores, nomeados pelo Ministro de tutela, (neste caso Ministro da Administração Estatal), sob proposta ou indicação dos governadores provinciais;
Autoridades Locais (Presidente do Município, Conselho e Assembleia municipais) nos municípios urbanos e rurais, eleitas directamente pela população, e os postos administrativos dirigidos pelos chefes de posto, nomeados pelos governadores provinciais sob proposta dos administradores distritais.

Embora sejam estruturas distintas, o papel dos Órgãos Locais do Estado (os governos provinciais, as administrações distritais, os postos administrativos e localidades) não diferem substancialmente do dos municípios, sendo que o principal factor que os distingue é a autonomia e legitimidade destas últimas, por serem eleitas por sufrágio universal. Os municípios e as administrações distritais coabitam no mesmo espaço físico, tendo estes últimos a possibilidade de controlar e participar na governação local.

A desconcentração de poder veio a acontecer, formalmente, em 1996 com a promulgação da lei n^o 9/96, de 22 de Novembro. Com isto, foi feita uma emenda à constituição, com artigo 185 a estabelecer que os órgãos locais do Estado tinham objectivo de organizar a participação dos cidadãos na solução de problemas inerentes a sua comunidade e promover o desenvolvimento local, e o artigo 189, a consagrar que o poder local passava a compreender existência das autarquias locais, definindo-se elas como pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios. Articulava também que a autarquia criava-se tendo em vista a prossecução de interesses das populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado.

Em 1997 foi aprovado o pacote legal, a Lei n.º 2/97 que conduziu à implantação dos primeiros 33 Municípios em Moçambique, e estabeleceu a principal regulamentação para o seu funcionamento. Os primeiros órgãos municipais eleitos iniciaram as suas funções em Junho de 1998, as segundas eleições realizaram-se em finais de 2003, as terceiras realizaram-se em 2008; as quartas eleições realizaram-se em 2013 e as últimas realizaram-se em 2018.

O gradualismo no processo de municipalização

Inicialmente a municipalização estava prevista para abranger a totalidade do território nacional. Forquilha (2015) a municipalização viria a abranger, numa primeira fase, apenas 33 vilas e cidades, na sequência da aprovação da Lei 2/97, referente às autarquias locais, que introduziu o princípio de gradualismo na autarcização do País. Neste contexto, gradualismo refere-se não só à autarcização gradual do território nacional como também à transferência gradual de funções e competências do Estado central para as autarquias locais.

Vice-ministro da administração estatal entre 2000-2004, argumenta que o princípio do gradualismo não foi baseado na necessidade de controlo por parte do governo central, mas na necessidade de construir os factores essenciais para a autonomia administrativa, financeira e patrimonial, e à reabilitação das actividades produtivas nas áreas urbanas e rurais, para que possam formar o objectivo e bases para albergarem as funções municipais. Na mesma perspectiva (Machava, 2013) afirma que, Alguns posicionamentos sugerem que esta medida adoptada pelo governo fundamenta-se em questões e receios meramente políticos como consequência dos resultados obtidos pelo maior partido da oposição nas eleições gerais (presidenciais e parlamentares) de 1994.

Nesse processo eleitoral, a Frelimo obteve 44% dos votos correspondentes a cento e vinte e nove assentos, a Renamo 38% equivalentes a cento e doze assentos, numa assembleia composta por duzentos e cinquenta assentos, sendo que os restantes nove relativos a 4% foram ocupados por uma coligação de pequenos partidos, a União Democrática (UD).

A introdução deste princípio não foi uma medida pacífica, pois encontrou resistência por parte do maior partido da oposição, a Renamo, que defendia a prevalência da Lei n.º 3/94 que apregoava a instalação dos municípios em todos os distritos em simultâneo e por esse motivo boicotou as primeiras eleições autárquicas não participando nas mesmas. No entanto, o boicote não foi levado a cabo apenas pela Renamo, mas pela maioria dos partidos políticos, tendo registado uma taxa de abstenção de aproximadamente 85%.

Os processos eleitorais locais seguintes, realizados em 2003 e 2008 contaram com a participação da oposição, tendo esta, no entanto, contestado veemente o processo eleitoral de 2008, alegadamente devido à ocorrência de fraudes a favor do Partido do governo (Faria e Chichava, 2009). Neste contexto, o poder local foi inicialmente estendido a somente 10% do território nacional, abrangendo cerca de 25% dos moçambicanos sendo que aproximadamente 75% ficaram privados do direito de eleger seus representantes a nível local.

As razões da escolha do gradualismo

As razões da escolha do gradualismo estão directamente ligadas à existência de condições mínimas para poder gozar efectivamente da autonomia administrativa, financeira e patrimonial. A reunião destas condições caracteriza o que foi baptizado de “princípio do gradualismo”84. Assim, a escolha do princípio do gradualismo explica-se por razões directamente ligadas à existência ou a suficiência de condições económicas e sociais necessárias e indispensáveis para o bom funcionamento da administração autárquica e isto, de forma sustentável. Contudo, alguns autores criticaram o “princípio do gradualismo” defendendo que “O princípio do gradualismo estabelecido pelo legislador limita sem dúvida a afirmação, o desenvolvimento do princípio constitucional do poder local, limita a participação de todos os cidadãos na promoção democrática do desenvolvimento da sua comunidade, bem como priva os cidadãos de terem as mesmas oportunidades de aprofundamento e consolidação da democracia, através da participação nas eleições autárquicas”.

Os critérios do gradualismo

Inicialmente (1997), foram escolhidas, como autarquias locais, a capital do país e as 10 capitais provinciais às quais associaram-se 22 autarquias de média importância. O critério de escolhas destas últimas autarquias integrava dois aspectos. O primeiro é geográfico (1 autarquia por província); outro é o resultado da aplicação dos critérios estabelecidos pela lei. O Artigo 5 da Lei n.º 2/97, de 18 de Fevereiro estabelece os critérios para a criação de autarquias locais. Nesta perspectiva, o Parlamento deve tomar em conta:

Os factores geográficos, demográficos, económicos, sociais, culturais e administrativos;
Os interesses de ordem nacional ou local em causa;
As razões de ordem histórica e cultural;
A avaliação da capacidade financeira para a prossecução das atribuições que lhes estiverem cometidas.

Assim, a lógica do gradualismo fundamenta-se em factores objectivos. O factor geográfico tem a ver com a localização das vilas propostas, uma em cada província; o factor demográfico tem como indicador o número dos cidadãos eleitores apurados em 1994; o factor económico é caracterizado pela actual capacidade de realização de actividades económicas (produção e comercialização) dos sectores familiar e empresarial; os factores sociais e culturais são caracterizados pela actual capacidade financeira avaliada e representada pelo grau de dependência de cada vila em relação a subsídios do Estado ao respectivo orçamento. Além dos factores legais já referidos, há a considerar a capacidade actual das infra-estruturas para instalação dos serviços e habitação da Administração Pública em cada vila e o facto de a administração das vilas encontrar-se totalmente integrada na Administração do Distrito.

Quanto aos critérios do gradualismo avança que, os três processos de criação de novos municípios que decorreram até então (1997, 2008 e 2013) mostram que há dinâmicas políticas subjacentes que vão além do que a legislação estabelece como critérios, acabando por jogar um papel extremamente importante na escolha de locais para a criação de novos municípios. Uma análise, por exemplo, da proposta que conduziu à criação de dez municípios em 2008 mostra que 80% dos locais propostos eram aqueles em que a Frelimo obtivera uma larga vantagem, em termos de resultados eleitorais, nas eleições gerias anteriores (2004), o que aumentava a possibilidade da sua vitória nesses novos municípios, o que realmente aconteceu.

O “gradualismo” no processo de transferência das competências

Cabe ao Governo criar as condições para as transferências das competências exercidas por órgãos locais do Estado para as autarquias locais. Esta transferência deve operar-se de “forma gradual” e acompanhar-se, por um lado, da formação técnica dos agentes autárquicos e, por outro lado, da consolidação dos necessários requisitos financeiros dos órgãos autárquicos (Artigo 84 da Lei n.º 1/2008, de 16 de Janeiro). É o Decreto n.º 33/2006, de 30 de Agosto que regula as modalidades da transferência de competências e institucionaliza, de facto, uma verdadeira transferência “à escolha”