Administração Pública, um breve histórico

Resumo

O presente artigo pretende demonstrar, através de pesquisa bibliográfica, a importância da Administração Pública no Estado Democrático de Direito. Desenvolvida na história a partir da Revolução Francesa, teve seu desenvolvimento no Brasil se estendendo em fases de crescimento da ciência Administrativa que se separam em: Estado Administrativo, Estado para o Desenvolvimento, Estado Intervencionista e Estado Regulador. Por fim, foi consagrada no Brasil pela Constituição Federal de 1988, baseada nos princípios norteadores da atuação da Administração Pública como garantidores do desenvolvimento e bem estar da sociedade.

Palavras-chave: Administração Pública, História da administração pública, Constituição Federal, Princípios do Direito Administrativo.

Introdução

A Administração Pública começou a se organizar nos séculos XVIII e XIX, nessa época era ainda embrionária devido ao Estado Absolutista, que anteriormente detinha todo o poder centralizado e não permitia um desenvolvimento público. A administração não tinha ainda uma elaboração normativa baseadas nos princípios constitucionais próprios que tem hoje, apenas algumas obras e regras esparsas que dariam início aos atuais conceitos de direitos constitucionais e administrativos.

Foi quando o Estado de Direito começou a se estabelecer, juntamente com o Direito Constitucional, e os demais ramos de direito público que o Direito Administrativo começou a se formar, a partir da separação dos poderes do Estado e com o Princípio da Legalidade, para dar mais segurança aos direitos do povo em relações particulares e também nas relações públicas.

A partir da Revolução Francesa é que o Estado de Direito, com a separação dos três poderes, se consolidou e só nesse momento que se foi começar a delimitar normas que organizariam a Administração Pública, retirando a aplicação do direito privado das relações jurídicas em que o Estado participa. O direito administrativo amplia a sua atuação para atividades antes efetuadas pelo direito privado, estendendo-se a atividades com objetivo de promover o bem-estar social, como por exemplo, a educação, saúde, cultura.

O direito administrativo brasileiro teve contribuição do direito francês, do direito alemão e do direito italiano na sua formação como um ramo autônomo. A inclinação do direito dos três países foi distinta, do direito francês praticamente se originou o direito administrativo porque o estruturou quase completamente, o direito alemão influenciou a elaboração científica do direto administrativo como ciência administrativa e o direito italiano contribuiu para a elaboração sistemática da administração.

A Administração Pública Brasileira se desenvolveu como ciência Administrativa, e esse caminho de crescimento dividem-se temporalmente em três fases distintas, quais sejam: Estado Administrativo (1930-1945), Estado para o desenvolvimento (1946-1964) eEstado Intervencionista (1965-1979).

1. Estado Administrativo (1930-1945)

Sob orientação dos demais países da América Latina, o Direito Administrativo Brasileiro adotou o sistema europeu continental. O Brasil também passou pelo regime da monarquia absolutista, e assim como o que aconteceu na Europa, o direito administrativo não nasceu como direito autônomo. A administração pública já existia organizada, porém, era abarcada praticamente pelo direito privado.

Em 1856, começa a se desenvolver o direito administrativo no âmbito acadêmico através de doutrinadores que traziam discussões a cerca da administração pública na Faculdade de São Paulo. No início do período republicano a administração pública começa a caminhar no sentido de afastar-se do direito privado, mas muito lentamente, por causa do desconhecimento dos limites do domínio público e da doutrina da administração pública pelos entes da administração: União, Estados e Municípios.

A respeito desse tempo, a máquina administrativa voltou-se para si mesma, deixando à parte seu objetivo principal que é de atender os anseios da sociedade, tornando-se ineficiente (CARVALHO, Fernanda Q.).

Em 1934, com a promulgação da Constituição, instituiu-se um Tribunal de Direito Administrativo Federal, marcando um grande avanço do direito administrativo brasileiro. A Constituição de 1934, advinda da Revolução de 1930, foi marcada por uma intervenção crescente no campo de ordem social assumindo uma característica marcante socializante, atuando nas áreas da saúde, educação, assistência, previdência social e economia.

Sob influência do Taylorismo, modelo de administração desenvolvido por Frederick Taylor, que se caracteriza pela ênfase nas tarefas, objetivando o aumento da eficiência ao nível operacional, o novo campo de atuação estatal teve princípios como a divisão do trabalho e a especialização; homogeneidade; hierarquia e autoridade, direcionando as funções dos administradores públicos para Planejar, Organizar, Controlar, Assessorar, Dirigir, Orçamentar e Relatar.

2. Estado para o desenvolvimento (1946-1964);

Houve um grande crescimento da máquina estatal e, por consequência crescimento também dos serviços públicos, pela criação de pessoas jurídicas para desenvolvimento desses serviços públicos, trazendo consigo o aumento de empregos pelo aumento do quadro de funcionários capacitados para atender a demanda nas novas tarefas assumidas pela Administração Pública.

A criação de um departamento próprio da administração foi um fato que marcou essa crescente. O DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público) em 1937 foi necessário para criar alternativas na busca da solução dos problemas sociais e econômicos, uma vez que as funções do estado cresceram significativamente. “Uma das ações importantes do DASP foi a seleção e aperfeiçoamento do pessoal do serviço administrativo por meio da adoção do sistema de mérito, diminuindo as imposições dos interesses privados e político-partidários na ocupação dos cargos e empregos públicos” (CARVALHO, Fernanda Q.).

A partir de então, o direito administrativo teve um grande desenvolvimento, o Estado para o Desenvolvimento foi chamando a atenção dos países ricos para a criação de condições de investimentos em países pobres. Com a criação de escolas do governo para a administração pública e a formação de técnicos capacitados para a área pública, aumentou também o número de publicações de diversas obras doutrinárias.

Aos poucos foram crescendo as grandes organizações estatais.

Porém, nas décadas seguintes, depois mesmo com o avanço no campo literário da administração pública, o Estado perdeu o seu controle sob o crescimento. Surgiram crises políticas e econômicas que começaram a enfraquecer a esfera estatal.

3. Estado Intervencionista (1965-1979)

Em 1967 foi promulgado o Decreto Lei nº 200 que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências, dentre elas a descentralização funcional do poder administrativo, na tentativa de superar a rigidez burocrática. No entanto, com a descentralização o Estado foi perdendo o controle sobre as grandes organizações estatais e começa a intervir para prevenir outras crises e minimizar o problema, tentando reconcentrar as decisões e planejamento retomando a reforma administrativa.

Porém, o Estado já não consegue mais ter o controle sobre a sociedade e a economia, várias crises tiveram seu estopim nessa época, e isso causou uma enorme instabilidade, tornando claro que o Estado não poderia sozinho gerir toda a sociedade.

Ao final da década de 60 ocorreram diversos movimentos populares, todos demonstrando que a administração pública deveria ser mais bem planejada, com a participação da população em um debate maior e anterior às aplicações dos serviços públicos.

Foi entre 1960 e 1980 que aconteceram os altos momentos onde a sociedade se manifestou e reivindicou fortemente o seu direito de participar dos debates relativos à administração pública, pois havia uma constatação real de que a administração estatal era controladora, mas o Estado deveria que atender a população e trazê-la ao debate a cerca da necessidade de melhorias nos serviços públicos e desse controle em certos momentos.

Consequência disso, a partir da década de 80 a Administração Pública muda para um retraimento do controle do Estado sobre a economia e adota o sentido das reformas anglo-americanas cortando gastos, com o objetivo de obter os melhores resultados possíveis com o mínimo de gastos fazendo uso do conceito de “gerenciar”.

4. Constituição Federal de 1988 e os princípios constitucionais da administração pública do artigo 37

Produto de movimentos sociais e embates democráticos, foi aprovada a Constituição Federal de 1988 que adotou o modelo de Estado Democrático de Direito bastante aparelhado e rígido. Instituída de regras de transparência expressou mudanças fundamentais e significativas para a administração pública. Redistribui tarefas para os Estados e Municípios e reconhece o cidadão como o detentor de poder político pela participação e controle dos serviços públicos.

A Constituição Federal de 1988 trouxe identificada em seu artigo 37 os princípios explícitos que norteiam e estabelecem parâmetros à administração pública, dando pontos de referência ao Administrador Público e dando base a todo o direito administrativo.

São eles os princípios da Legalidade, da Impessoalidade, da Moralidade, da Publicidade e da Eficiência, este último tendo sido adicionado apenas em 1998. Esses princípios são rebentos dos pilares de sustentação do direito administrativo, a Supremacia do Interesse Público e a Indisponibilidade do Interesse Público.

4.1. Uma breve análise sobre os princípios constitucionais da administração pública formadores da sigla LIMPE

4.1.1. Princípio da Legalidade

É o princípio básico de todo o direito público. A Legalidade é esteio do Estado Democrático de Direito, está correlacionada à tipicidade e às normas de direito. Toda atividade administrativa deve estar dotada de Legalidade. A doutrina costuma usar a seguinte fraseologia: “Enquanto na atividade particular tudo o que não está proibido é permitido, na administração pública é o inverso, ela só pode fazer o que a lei permite, deste modo, tudo o que não está permitido é proibido”.

4.1.2. Princípio da Impessoalidade

O princípio da impessoalidade ou princípio da Finalidade impõe ao administrador público que apenas pratique o ato para a finalidade legal, de forma impessoal. Os atos da administração devem ser sempre imputados ao ente ou órgão em nome do qual se realiza e destinado diretamente à coletividade, sem privilégio e perseguições.

4.1.3. Princípio da Moralidade

Moral é um conceito subjetivo que se alterna de sociedade em sociedade de época em época. Tem relação estreita com a ética, é um padrão correto, considerado medianamente por um grupo social. A moral administrativa significa o dever do administrador de não apenas cumprir a lei formalmente, mas cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor resultado para a administração. Toda a atuação do administrador é inspirada no interesse público, por esse princípio, o administrador não aplica apenas a lei, mas vai além, aplicando a sua substância.

A probidade administrativa é tida como uma das diretrizes da Administração Pública, e improbidade é o desvio da moralidade, é o oposto da probidade, é conduta desviada e incorreta.

A CF de 1988 enfatizou o princípio da moralidade prevendo que os atos de improbidade administrativa importarão em suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento, sem prejuízo da ação penal cabível.

4.1.4. Princípio da Publicidade

Esse princípio destina-se, de um lado, à produção dos efeitos externos dos atos administrativos, tem caráter informativo e educativo, e também se justifica por permitir à qualquer pessoa que tenha conhecimento, controle e fiscalização dos atos administrativos.

4.1.5. Princípio da Eficiência

Eficiência é a obtenção do melhor resultado com o uso racional dos meios. Foi acrescentado aos anteriores pela Emenda Constitucional 19 de 1998, conhecida como a Reforma Administrativa.

5. Estado Regulador – Neoliberal

Em meados da década de 90, passa a ser aplicada a administração pública gerencial que foi baseada na administração norte americana, instituída no Brasil por Fernando Henrique Cardoso, com propósito de resolver os entraves feitos pela burocracia, priorizando a eficiência, ou seja, o aumento da qualidade do serviço público e a redução dos custos.

A função do Estado agora passa a ser a de Regulador das atividades em todos os setores da administração pública originando um novo processo de crescimento do país, com ideia de reforma da administração pública que em 1995 ganhou impulso com a criação do Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado.

E em 1998 a Emenda Constitucional nº 19 trouxe à Constituição o princípio da Eficiência na administração pública para atuar de modo adequado frente aos meios que possui e aos resultados a serem obtidos, racionalizando a máquina administrativa e aperfeiçoando a prestação do serviço público. Também avançaquando relativiza a estabilidade do servidor público (MARTINS, Manoel Henrique, 2008). A Emenda Constitucional 19 é um símbolo de esperança e concretude no sentido de uma melhor gestão da esfera pública.

O Estado é visto como um provedor de necessidades, e o cidadão como um cliente com intenção deprovocar mudança nas organizações públicas exigindo maior eficiência, desburocratização de procedimentos e efetividade dos serviços públicos.

O Estado Regulador passou a agir por meio de concessões, privatização e entidades reguladoras dos serviços públicos, limitou sua esfera de atuação e qualificou o serviço e ainda matem o controle das entidades privadas.

Entre 1995 e 2002, supera-se definitivamente o Estado interventor e empresarial, assegurando a estabilidade econômica e a governabilidade e, ao mesmo tempo, aproximando o governo da sociedade por meio das políticas públicas e do controle social.

Considerações Finais

Em suma, a administração pública vem desde a Revolução Francesa, influenciada pelos direitos francês, alemão e italiano, e mais tardiamente pelo direito anglo-americano se sobressaindo no sentido de se desapegar do direito privado, formar seu sistema autônomo e abarcar todas as áreas sociais visando sanear os anseios da sociedade.

No início do Brasil República, a administração começa a ser discutida com um pouco mais de força nos meios acadêmicos da ciência administrativa e vai se afastando do direito privado também na prática, porém, muito lentamente, pois não se tinha um conhecimento definido ainda, pela falta de legislação específica, de quais eram as delimitações do serviço público pelos entes da administração.

Com a atenção voltada ao próprio Estado, a administração deixou de lado o que realmente interessava: as necessidades da população, e isso deixou um enorme descontentamento na sociedade. Por conta disso, após a Constituição de 1934, que marcou um avanço na administração, o Estado passou a se voltar à sociedade com a intenção de desenvolvimento assumindo um caráter de desenvolvimentista social, investindo nos problemas sociais, na saúde, na educação, assistência, previdência social e economia.

Nesse sentido, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público para ordenar os problemas dos serviços. Houve um grande crescimento nos serviços públicos crescendo muito também a demanda, com investimentos de países ricos foram aparecendo e crescendo cada vez mais as grandes organizações estatais. Mas, começaram a surgir crises econômicas e sociais que passaram a enfraquecer a máquina estatal que tinha perdido o controle.

Em 1965 acontece a Reforma da Administração Pública pelo Estado Intervencionista, que descentraliza e desconcentra a administração pública, com intuito de poder oferecer o serviço público mais diretamente à população. Contudo, o Estado já não consegue mais ter controle, os movimentos sociais democratizantes são cada vez mais constantes e fortes.

Finalmente, ao final da década de 80, fruto da manifestação democrática fortalecida pelo estrondo tecnológico das mídias sociais e da internet, é pelo bem na nação, promulgada a Constituição Federal de 1988, conclamando o Estado Democrático de Direito e os princípios constitucionais administrativos como mandamentos da administração pública, expressando mudanças significativas.

Na década de 90 o Estado passa a ter mais um significativo desenvolvimento com a Emenda Constitucional 19 acrescentando o princípio da eficiência e com a instituição da administração pública gerencial, onde o Estado passa a ser regulador das atividades dos serviços públicos que, passaram a ser oferecidos por entidades públicas e também por entidades privadas, mas ainda reguladas e fiscalizadas pelo Estado, obtendo como consequência um serviço público de maior qualidade, especializado e menos burocrático.

Em vista disso, pode-se concluir que é evidente o esforço da administração pública na direção da modernização procurando solucionar as deficiências burocráticas, e na busca de trabalhar para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos, aproximando o governo da sociedade por meio das políticas públicas e do controle social dotado de consciência cidadã, dentro dos limites constitucionais e dos princípios basilares da at0uação administrativa.

Abstract

This article intends to show throughout bibliographic research the importance of the Public Administration in a Democratic State. Historically developed from the french revolution, it has its development in Brazil spreading in the growing up phases of the Administrative science, wich was: Administrative State, Development State, Interventionist State and Regulative State. Finally, it was firmly established in Brazil by the Federal Constitution of 1988, based on the guiding principles of the Public Administration actuation as the assurance of development and welfare of society.

Keywords:Public Administration, History of Public Administration, the Federal Constitution, Principles of Administrative Law.

Referências

BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil: Texto constitucional promulgado em 05 de Outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais 1/92 a 53/2006. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2007. Artigo 37, caput.

CARVALHO, Fernanda de Quadros. A Administração Pública: uma análise de sua história, conceitos e importância. Disponível em:http://artigos.netsaber.com.br/resumo_artigo_40824/artigo_sobre_a_administracao_publica:_uma_analise_de_sua_historia,_conceitos_e_importancia. Acesso em: 04/04/2013.

DECRETO-LEI Nº 200, de 25 de Fevereiro de 1967. Disponível em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. Acesso em: 04/04/2013.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. Ed., São Paulo: Atlas, 2011

MARTINS, Manoel Henrique. Breve histórico da Administração Pública, como campo do conhecimento – Parte 1. 2008. Disponível em: http://www.gestaopublica.net/blog/?p=58. Acesso em: 25/03/2013.

MARTINS, Manoel Henrique. Breve histórico da Administração Pública, como campo do conhecimento – Parte 2. 2008. Disponível em: http://www.gestaopublica.net/blog/?p=61. Acesso em: 25/03/2013.